Kazimierz Niciński, Krzysztof Sałaciński
Zasady ochrony zabytków w prawie krajowym i międzynarodowym
Statystyka destrukcyjnych skutków oddziaływania zagrożeń na zabytki jest aż nazbyt przerażająca: człowiek, tworzący mozolnie przez wieki dziedzictwo kultury i chroniący skarbów będących świadectwami przeszłości – jest zarazem największym zagrożeniem tego dziedzictwa. Dotyczy to zagrożeń współczesnej cywilizacji: pożarów, zorganizowanej grabieży na dużą skalę (Irak), wandalizmu (np. Afganistan, była Jugosławia a obecnie arabskie kraje Północnej Afryki), terroryzmu (np. Irak, USA, Hiszpania, Wielka Brytania, Afganistan) czy masowych rozruchów (Francja, Grecja, Syria), które ze szczególną mocą objawiły swoją niszczącą naturę na przełomie minionego i obecnego tysiąclecia.
W świetle tych faktów nieodparcie rodzą się pytania: Jak stawić tamę zagrożeniom? Jak chronić zabytki, aby je w porę ustrzec przed niszczącymi skutkami poczynań ludzkich? Co czynić, żeby łagodzić destrukcyjną skalę zagrożeń natury?
W polskim systemie ochrony zabytków planowanie jest wiodącym zadaniem organów administracji publicznej wszystkich stopni i kierowników jednostek organizacyjnych posiadających zabytki. Przedsięwzięcia planistyczne w tym obszarze dotyczą także organów zarządzania kryzysowego, obrony cywilnej, służb ratowniczych i dowódców oddziałów wojska. Planowanie ochrony dziedzictwa kulturowego przed zagrożeniami jest zatem priorytetowym zadaniem a zarazem uniwersalną metodą zapobiegania, przeciwdziałania i reagowania. Jakkolwiek stanowi zagadnienie rzadko pojawiające się w publicystyce w interesującym nas kontekście ochrony zabytków przed nadzwyczajnymi zagrożeniami. Podejmując się choćby tylko pobieżnego omówienia najistotniejszych kwestii dotyczących świadomości planistycznej i czynności wykonawczych, warto – jak sądzę – zaprezentować kluczowe znaczenie planowania w ochronie dziedzictwa narodowego oraz rolę i zadania poszczególnych podmiotów w tym procesie.
Doświadczenia kierujących działaniami ratowniczymi podczas zagrożenia obiektów zabytkowych wskazują, że dysponowanie planem ochrony takiego obiektu i możliwością zapoznania się z jego specyfiką, a zwłaszcza usytuowaniem w terenie i najbardziej wrażliwymi częściami na oddziaływanie czynników zagrożenia, pozwala ratownikom sprawniej realizować przedsięwzięcia ratownicze i skutecznie chronić cenne zabytkowe mienie. Istotą planu, jest bowiem przemyślane sprecyzowanie w dokumencie przedsięwzięć organizacyjnych (priorytetowych i pomocniczych), uwzględniających możliwe do użycia siły i środki oraz niezbędne procedury postępowania, aby zabezpieczyć lub ochronić zabytek (zabytki) w razie zagrożenia przed uszkodzeniem bądź zniszczeniem. Odwołując się z jednej strony do teorii organizacji a z drugiej do praktyki jednostek ratowniczych można przyjąć twierdzenie, że efektywność działań organów, kierowników i służb uczestniczących w ochronie zabytków w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń, w znaczącym stopniu zależy od dobrego planowania.
Instrumenty prawne planowania
Ochrona zabytków w sytuacjach kryzysowych i w razie konfliktu zbrojnego, w szczególności zaś planowanie przedsięwzięć zabezpieczających, ochronnych i ratowniczych różni się pod wieloma względami od ochrony i opieki nad zabytkami w okresie pokoju. Jednakże cel pozostaje niezmienny: przygotowanie, przeciwdziałanie i podjęcie skutecznych działań chroniących zabytki przed uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą. Odmienność polega przede wszystkim na uwzględnieniu rodzaju i skali realnego zagrożenia zabytków, organizacji systemu ochrony, alarmowania, powiadamiania i współdziałania. Różne są też zadania poszczególnych podmiotów uczestniczących w systemie, a także sposoby ochrony zabytków, środki i obowiązujące procedury.
Nader pomocnym instrumentem niezbędnym podmiotom zobowiązanym do uczestniczenia w systemie planowania i ochrony zabytków na wypadek nadzwyczajnych zagrożeń są przepisy regulujące tę problematykę, a zwłaszcza umiejętność ich praktycznego stosowania. Wiodącym aktem wykonawczym, ujmującym systemowe uregulowania dotyczące problematyki planowania i ochrony dziedzictwa kulturowego, jest rozporządzenie Ministra Kultury z 25 sierpnia 2004 roku o organizacji i sposobie ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych (Dz. U. Nr 212, poz. 2153). Przepisy rozporządzenia zostały wydane na podstawie upoważnienia określonego w art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Znaczenie tej regulacji polega przede wszystkim na stworzeniu spójnego systemu ochrony zabytków w sytuacjach nadzwyczajnych zagrożeń oraz opisaniu zasad jego funkcjonowania i procedur postępowania przy sporządzaniu obligatoryjnych dokumentów planistycznych. Przepisy określają również zasady realizacji zadań ochronno-ratowniczych przez określone organy i podmioty będące adresatami postanowień. Rozporządzenie stanowi zatem swoisty kodeks postępowania organów administracji publicznej oraz wszystkich kierowników jednostek organizacyjnych (w tym dowódców jednostek wojskowych lub równorzędnych struktur i administratorów zabytków sakralnych) posiadających zabytki.
Całość zagadnień prawnych odnoszących się do ochrony zabytków w razie nadzwyczajnych zagrożeń uzupełniają przepisy zawarte w ustawach branżowych (m.in. w ustawach o: muzeach, bibliotekach czy o stanie klęski żywiołowej itp.), a także w rozporządzeniach do tych ustaw.
Biorąc pod uwagę obowiązujące regulacje posiadanie właściwie opracowanego planu ochrony obiektu (obiektów) zabytkowych, pozostaje poza wszelką dyskusją. Warto w tym kontekście przypomnieć, że podstawą istniejącego w Polsce systemu ochrony zabytków jest generalna ustawowa norma prawna, która zobowiązuje wszystkich właścicieli i zarządców zabytków oraz poszczególne organy administracji publicznej – od wójta do ministra kultury i dziedzictwa narodowego – do czynnego udziału w przedsięwzięciach planistycznych dotyczących działań zapobiegawczych, ochronnych i ratowniczych.
Zgodnie z nią plan ochrony zabytków sporządza zarówno administrator parafii lub rządca kościoła jak i kierownik jednostki organizacyjnej posiadającej w zarządzie założenie pałacowo-parkowe, jeśli obiekty te zostały wpisane do rejestru zabytków prowadzonego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na równi z kierownikami jednostek organizacyjnych posiadających zabytki, w tym także dyrektorami muzeów, bibliotek, których zbiory tworzą narodowy zasób biblioteczny, czy administratorami kościołów, pałaców itp. – obowiązek sporządzenia planów ochrony zabytków spoczywa na wójcie (burmistrzu czy prezydencie miasta-gminy), staroście, wojewódzkim konserwatorze zabytków, jak również ministrze kultury i dziedzictwa narodowego. Są oni zobowiązani opracować odpowiednio: gminny, powiatowy, wojewódzki i krajowy plan ochrony zabytków.
Plan ochrony zabytków jest dokumentem określającym zamiar, organizację i sposób działania kierownika jednostki organizacyjnej lub odpowiedniego stopnia organu administracji w sytuacji realnego zagrożenia zabytku (zabytków), będących prawną własnością lub znajdujących się w ich zarządzie. Główną cechą planu powinna być realność założeń i koncepcji działania. W praktyce oznacza to dostosowanie planowanych przedsięwzięć zapobiegawczych i ratowniczych do stopnia oraz rodzaju zagrożeń przewidywanych w miejscu usytuowania zabytku, zespołu zabytków, bądź też na obszarze gminy, powiatu czy województwa. W planie uwzględnia się również procedury i instrukcje postępowania, siły i środki oraz czas wykonania zasadniczych prac, biorąc pod uwagę własne możliwości jak też potrzeby zgłaszane do właściwego na danym terenie stopnia administracji publicznej. Przyjęte rozwiązania prawne obligują wszystkie organy administracji do udzielania stosownej pomocy kierownikom jednostek organizacyjnych w realizacji ochrony zabytków. Są one zobowiązane zwłaszcza do określenia konkretnych zadań, pozostającym w ich dyspozycji służbom czy też wydzielonym formacjom obrony cywilnej, w ochronie zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i w sytuacjach kryzysowych.
Wzajemne zależności występujące pomiędzy kierownikami jednostek organizacyjnych, organami poszczególnych stopni administracji publicznej i zarządzania kryzysowego oraz formacjami obrony cywilnej w planowaniu przedsięwzięć ochronnych, użycia sił i środków oraz działań zapobiegawczych i ratowniczych zobowiązują wykonawców planów wszystkich szczebli do uzgodnienia dokumentów planistycznych, w tym zasad współdziałania, z odpowiednim organem administracji i właściwym organem obrony cywilnej. Takie rozwiązanie stanowi prawną gwarancję realności planu ochrony zabytków. Stwarza niezbędne możliwości uwzględniania rzeczywistych zagrożeń i miejscowych uwarunkowań występujących w planie niższego szczebla podczas planowania na szczeblu wyższym.
Zobowiązania i praktyka wykonawcza...
Droga od teorii do praktyki – jak mówi znane porzekadło – bywa zazwyczaj wyboista. Jak się okazuje istnienie dobrych instrumentów prawnych ochrony zabytków oraz instrukcji opisującej sposób sporządzenia planów przez określone podmioty wykonawcze nie zawsze jest wystarczającym warunkiem spełnienia zobowiązań w praktyce. Jeśli dokonamy tylko pobieżnej oceny wykonania podstawowych dokumentów planistycznych okazuje się, że z opracowaniem planów ochrony zabytków zalega od co najmniej czterech - pięciu lat spory procent podmiotów. Do najsłabszych ogniw planowania ochrony zabytków, od momentu obowiązywania przepisów rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 25 sierpnia 2004 r. o organizacji i sposobie ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych, należą podstawowe ogniwa planistyczne systemu – kierownicy jednostek organizacyjnych.
Dane zebrane od wojewódzkich konserwatorów zabytków ukazują, że w poszczególnych województwach ilość brakujących wymaganych przepisami dokumentów planistycznych wynosi od kilku do ponad czterdziestu procent. Symptomatyczne jest także i to, że wykonanie obowiązku planowania ochrony zabytków rażąco słabo prezentuje się wśród administratorów parafii i rządców obiektów sakralnych. Podczas gdy – wedle statystyk – obiekty sakralne należą do grupy największego ryzyka wśród obiektów zagrożonych kradzieżą, pożarem czy aktami wandalizmu. Nieoczekiwanie nienajlepszy stan ochrony zbiorów w muzeach potwierdzają także oceny zawarte w raporcie NIK sporządzonym na podstawie kontroli przeprowadzonej w kilkudziesięciu placówkach muzealnych w 2009 roku.
Analizując przyczyny tego stanu rzeczy, wskazywane przez wojewódzkich konserwatorów zabytków, można zdefiniować cztery grupy problemów warunkujących wykonawstwo planów.
Do pierwszej grupy przyczyn można zaliczyć sprawy organizacyjne. Otóż przeciętnie w każdym województwie istnieje od kilkuset do kilkunastu tysięcy różnych jednostek organizacyjnych zobowiązanych do opracowania planu ochrony zabytków. Niezbyt liczny personel etatowy wojewódzkich urzędów ochrony zabytków i delegatur tych urzędów nie jest w stanie dotrzeć do wszystkich wykonawców. Jest to zadanie tym trudniejsze, że niektórzy kierownicy jednostek administracji publicznej, a także fundacji, firm i spółek posiadających zabytki unikają kontaktu z przedstawicielami organów ochrony zabytków. Zazwyczaj nie odpowiadają też na pisma i wezwania, nie uczestniczą w programowych szkoleniach. Brak natomiast odpowiednich administracyjnych form egzekwowania wykonawstwa zadań planistycznych. Inaczej w przypadku organów administracji – gdzie np. starosta czy wojewoda może domagać się spełnienia powinności przez organ gminny na drodze służbowej.
Drugą grupę przyczyn stanowią kwestie merytoryczne. Rozporządzenie – w ocenie wojewódzkich konserwatorów zabytków oraz samych zainteresowanych – stawia wysokie wymagania wykonawcom planów. Wymagania te nie idą w parze z dość powierzchowną znajomością przepisów i zasad sporządzania dokumentów planistycznych oraz brakiem doświadczenia. Szczególne trudności napotykają kierownicy jednostek organizacyjnych przy dostosowaniu wytycznych, wzorów i formularzy zawartych w „Instrukcji sporządzania i realizacji planów ochrony zabytków...” do realnych potrzeb i uwarunkowań własnego planu ochrony zabytków. Zbyt dosłowne traktowanie wzorcowych elementów planu, polegające m.in. na ich kopiowaniu, czy też przyjmowanie do oceny zagrożeń wszystkich zjawisk kryzysowych bez uwzględnienia jedynie tych zagrożeń, które mogą wystąpić w rejonie usytuowania zabytku (zabytków) – stanowi istotną przeszkodę w opracowaniu realistycznego dokumentu planistycznego.
Trzecią grupę przyczyn można określić jako zagadnienia formalno-prawne lub interpretacyjne. Chodzi zwłaszcza o niejednoznaczną interpretację pojęcia jednostka organizacyjna. W podstawie prawnej rozporządzenia (art.. 88 ust 2 ustawy), a także w § 2 i § 4 ust. 1 aktu wykonawczego określa się, że zobowiązanym prawnie do wykonania planu ochrony zabytków jest kierownik jednostki organizacyjnej posiadającej zabytki i takie ujęcie podmiotu jest właściwe. Tymczasem wątpliwości wojewódzkich konserwatorów zabytków oraz wykonawców budzi zapis w § 1 ust. 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia, w którym mówi się o organizowaniu współdziałania właścicieli, zarządców i użytkowników zabytków, zwanych dalej kierownikami jednostek organizacyjnych. Należy zatem wyjaśnić, że właścicielem jest jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do zabytku, podobnie w przypadku zarządcy – idzie tutaj o jednostkę organizacyjną mającą ustanowiony wieczysty zarząd nad zabytkiem. Rozszerzenie obowiązku sporządzenia planu na jednostkę organizacyjną będącą użytkownikiem zabytku (zabytków) jest niezbyt precyzyjne i mylące. Pojęcie użytkownik odnosi się bowiem do podmiotu czasowo (w jakimś bliżej nieokreślonym terminie) sprawującego zarząd bądź opiekę nad zabytkiem. Ponadto za mało realny do wykonania w odniesieniu do zabytków nieruchomych o szczególnie bogatym wystroju architektonicznym uzna naje się wymóg ”Technicznego projektu zabezpieczenia zabytku”. Uprawnione do jego sporządzenia są wyspecjalizowane firmy konserwatorskie lub zespoły architektów na podstawie decyzji właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. W warunkach rynku tego rodzaju usług tylko nielicznych kierowników jednostek organizacyjnych stać jest na wykonanie wymaganego przepisami projektu. W tej sytuacji, do czasu nowelizacji rozporządzenia, organy ochrony zabytków otrzymały wytyczne, aby odstąpić od rygoru wymagania w planach ”Technicznego projektu zabezpieczenia zabytku” i zastąpić ten dokument cząstkowy łatwiejszą do wykonania „kartą projektową”.
Wreszcie, jako czwartą grupę przyczyn należy wymienić sprawy pozamerytoryczne. Wśród tych spraw – zdaniem organów ochrony zabytków – na szczególną uwagę zasługują: niechęć, niezrozumienie znaczenia planów ochrony zabytków dla zachowania zabytków cennych dla dziedzictwa narodowego lub zwykłe lekceważenie obowiązków przez wykonawców, często tłumaczone brakiem środków i możliwości wykonania planu – przy jednoczesnym braku odpowiednich sankcji. W takich przypadkach istotna rola we wspieraniu organów konserwatorskich w dotarciu do opieszałych wykonawców przypada podstawowym organom administracji samorządowej, zwłaszcza wójtom (burmistrzom, prezydentom miast).
Oferta pomocy dla wykonawców
Przytoczone przyczyny stanowią sygnał dla wojewódzkich konserwatorów zabytków i organów administracji, aby planować i prowadzić dla tej grupy kierowników jednostek organizacyjnych posiadających zabytki dodatkowe szkolenie metodyczne lub warsztaty uczące praktycznego sporządzania planów ochrony zabytków w zależności od rodzaju obiektu zabytkowego i realnych zagrożeń. Ważne, w tym kontekście, wydaje się również określenie dodatkowych terminów wykonania dokumentów planistycznych, a także zwiększenie wymagalności wobec wykonawców.
Dotychczasowe doświadczenia dowodzą, że pozytywnym symptomem zmian we współpracy organów ochrony zabytków i organów administracji publicznej podstawowego stopnia z kierownikami niektórych jednostek organizacyjnych są przykłady swoistej oferty pomocy adresowanej przez pracowników WUOZ i urzędów gminnych do administratorów parafii i rządców kościołów. Praktyczną pomocą przy wykonywaniu obowiązkowych dokumentów planistycznych objęto zwłaszcza tych wykonawców, którzy deklarowali chęć współpracy i osobistego zaangażowania się w czynności planistyczne. Wiele tego typu przypadków owocnej kooperacji odnotowano w kilku województwach, m.in. w podkarpackim, świętokrzyskim, podlaskim, lubuskim, pomorskim i mazowieckim. Bowiem inną sprawą jest umiejętność proponowania pomocy a inną – chęć skorzystania z niej i gotowość uczestnictwa w pracy nad dokumentem.
W tym kontekście warto zaznaczyć, że znacznie lepiej z opracowaniem dokumentów planistycznych radzili sobie wykonawcy na poszczególnych stopniach administracji. Gminne plany ochrony zabytków (liczba gmin w powiatach wynosi od 71 – do 310) zostały opracowane w 25% – 95% w zależności od województwa. Natomiast zaawansowanie powiatowych planów ochrony zabytków (liczba powiatów w województwie waha się od 14 do 35) wynosi 30% – 100% i jest zróżnicowane w poszczególnych województwach. Największy stopień realizacji zadań planistycznych uzyskano w wojewódzkich organach administracji państwowej, gdzie opracowywanie wojewódzkich planów ochrony zabytków zostało zakończone.
Na podkreślenie zasługuje fakt, że zarówno plany wojewódzkie jak i powiatowe oraz gminne opracowano na znaczne wyższym poziomie wykonawczym niż w jednostkach organizacyjnych posiadających zabytki lub zarządzających zabytkami. W ocenie wojewódzkich konserwatorów zabytków jest to rezultat dobrze układającej się współpracy organów ochrony zabytków z organami gmin i powiatów. W niektórych województwach: lubuskie, łódzkie, małopolskie, podlaskie, podkarpackie i wielkopolskie – aby nawiązać bezpośredni kontakt z wykonawcami, wojewódzcy konserwatorzy zabytków przekazali swoje kompetencje do udostępniania danych o zabytkach, konsultowania oraz uzgadniania planów – kierownikom delegatur funkcjonujących w większych miastach powiatowych.
Przedstawione doświadczenia w zakresie wykonywania podstawowego dokumentu planistycznego ochrony zabytków pozwalają sformułować kilka ogólnych wniosków pod adresem wojewódzkich konserwatorów zabytków, pracowników wojewódzkich urzędów ochrony zabytków oraz organów administracji publicznej.
Po pierwsze – dalszego doskonalenia wymaga system współpracy z najsłabszymi ogniwami wykonawczymi, jakimi są kierownicy jednostek organizacyjnych posiadających zabytki. Szczególną zaś wagą należy przywiązywać do udzielania wydatniejszej pomocy administratorom parafii i rządcom zabytkowych obiektów sakralnych oraz kierownikom fundacji, spółek i firm. Wydaje się, że dobrze może na tym polu rokować bardziej aktywna współpraca organów ochrony zabytków z organami administracji publicznej oraz planowanie wspólnych przedsięwzięć kontrolnych i promocyjnych.
Po drugie – w związku z niezakończonym i trwającym jeszcze procesem wykonawstwa planów ochrony zabytków, warto kontynuować szkolenie metodyczne, wprowadzając atrakcyjne, aktywne metody edukacji, szczególnie w obszarze procedur pozyskiwania danych, opracowywania planów oraz ich uzgadniania i aktualizacji.
Po trzecie – warto pokusić się o przygotowanie bardziej efektywnych i praktycznych form pomocy wykonawcom planów ochrony zabytków, w rodzaju wskazania odpowiedniej literatury pomocniczej, np. poradnika czy vademecum planowania ochrony zabytków. Tym bardziej, że na rynku są dostępne opracowania poradnikowe, a także publikacje metodyczne zawierające konkretne wskazówki dla wykonawców. Można też planować seminaria czy konferencje poświęcone prezentacji doświadczeń w planowaniu ochrony zabytków przez poszczególne podmioty i wykonawców. Takie inicjatywy mają szanse powodzenia choćby w kooperacji wojewódzkich konserwatorów zabytków z wojewódzkimi zespołami reagowania kryzysowego.
Ocena i prognoza zagrożeń
Jedną z kluczowych czynności przy opracowaniu realistycznego dokumentu planistycznego jest ocena i prognozowanie zagrożeń miejscowych dla zabytków jednostki organizacyjnej czy też zagrożenia zabytków na obszarze gminy, powiatu lub województwa. Wiele wątpliwości i pytań wykonawców planów wiąże się z kwestią uzyskania wiarygodnej oceny spodziewanych zagrożeń. Wykonawcom chodzi w szczególności o określenie konkretnego organu, który powinien udzielić niezbędnych informacji o prognozowanych rodzajach zagrożeń, ich skali i spodziewanych skutkach oddziaływania na zabytki. Bowiem niewłaściwa ocena możliwych zagrożeń i ich skutków podważa wiarygodność planu. Może zniweczyć nie tylko wysiłek włożony w opracowanie dokumentu planistycznego. Przede wszystkim jednak może stać się wadliwą wskazówką dla jednostek ratowniczych a tym samym spowodować nieoczekiwane ryzyko zagrożenia dla ratowanych zabytków rozlokowanych na określonym obszarze.
Kwestia ta nie została ujęta precyzyjnie w powołanym akcie wykonawczym między innymi z uwagi na zakresy właściwości różnych organów administracji publicznej określone w ustawach szczegółowych. Wszakże przepis § 2 rozporządzenia stanowi jednoznacznie, że wszystkie działania w zakresie ochrony zabytków, w tym również planistyczne, realizują – w ramach obrony cywilnej – organy administracji publicznej odpowiednich stopni. Jego rozszerzającym uzupełnieniem jest przepis § 6 ust. 1, który określa zobowiązanie organów administracji sporządzających plany ochrony zabytków (wójt, starosta, wojewoda) do odpowiedzialności za organizację, koordynację współdziałania oraz kierowanie pracami przygotowawczymi w zakresie ochrony zabytków na wypadek konfliktu zbrojnego i sytuacji kryzysowych w porozumieniu z właściwymi organami obrony cywilnej. Jeśli zatem przypomnimy, że podstawowym przedsięwzięciem w okresie przygotowawczym jest opracowanie planu ochrony zabytków, a w nim dokonanie właściwej oceny zagrożenia zabytków, przytoczone przepisy nie powinny budzić wątpliwości co do adresata, do którego mogą zwrócić się wykonawcy planu o informacje w sprawie oceny zagrożeń. W przypadku wójta gminy jest nim starosta oraz działający z jego upoważnienia powiatowy organ obrony cywilnej współdziałający z organem zarządzania kryzysowego i odpowiednio starosta powinien w tych samych kwestiach występować do wojewody i podległych mu właściwych organów. Natomiast dla kierowników jednostek organizacyjnych właściwy w zakresie gromadzenia i udostępniania danych dotyczących oceny i prognozowania zagrożeń w rejonie usytuowania zabytku – jest gminny organ Obrony Cywilnej (lub odpowiedni organ w gminie miejskiej).
Nierzadko jednak oczywistość przepisu bywa poddawana poważnej próbie przez źle pojęte współdziałanie między organami różnych stopni. Bywa również, że to nie organy administracji a upoważnieni przez nie pracownicy nie potrafią się porozumieć w kluczowych zdawałoby się kwestiach. Uzyskanie właściwych informacji czy danych, niezależnie od przepisów, pozostaje często sztuką negocjacji i porozumienia między bezpośrednimi wykonawcami czynności planistycznych.
Podobne problemy i wątpliwości pojawiają się na szczeblu gminy, a zwłaszcza powiatu, w sprawie uzgodnienia planu ochrony zabytków, a więc procedury decydującej o ważności planu i włączeniu dokumentu do systemu ochrony zabytków określonego stopnia administracji. W tym przypadku wykonawcy planów mają do czynienia z dwoma równoprawnymi organami, z którymi muszą współdziałać w procedurze uzgadniania. Organami tymi są: wojewódzki konserwator zabytków oraz powiatowy organ obrony cywilnej (wójt, burmistrz, prezydent miasta) bądź wojewódzki organ obrony cywilnej (starosta). Wojewódzki konserwator zabytków, działając z upoważnienia wojewody oraz na podstawie właściwości określonych w cytowanej ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w obu przypadkach (plan gminny lub powiatowy) ocenia najczęściej zgodność planu z wymogami określonymi w rozporządzeniu, a także z ustaleniami zawartymi w wytycznych do sporządzenia planów ochrony zabytków na obszarze województwa. Uzgodnienie odnosi się głównie do merytorycznej zawartości planu z punktu widzenia ujęcia całości zasobu i charakterystyki zabytków podlegających ochronie oraz doboru odpowiedniego sposobu ich ochrony przed zagrożeniami. Jeśli plan spełnia wszystkie wymogi podpis konserwatora na dokumencie jest równoznaczny z jego uzgodnieniem i wiążący.
Właściwy organ obrony cywilnej – odpowiednio: powiatowy dla wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i wojewódzki dla starosty – ma uprawnienie i obowiązek uzgadniania planów ochrony zabytków w zakresie swoich właściwości, niezależnie od uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora. Rzecz jednak w tym, że nierzadko organ OC lub upoważniona przez ten organ osoba wkracza w kompetencje organu konserwatorskiego, którego podpis widnieje na dokumencie, podważając niejako moc wiążącą uzgodnienia. Sytuacje takie mają niekiedy miejsce w praktyce uzgadniania powiatowych planów ochrony zabytków i wywołują niezrozumienie oraz pytania wykonawców. Nierzadko zdarza się, że skutkiem nieporozumień kompetencyjnych między urzędnikami jednego urzędu jest wielokrotne poprawianie uzgodnionych wcześniej dokumentów przez jedną ze stron uczestniczących w procedurze uzgodnienia. Zwracam uwagę na ten szczególny przypadek, gdyż kompetencje szczegółowe obu organów są określone w różnych aktach prawnych i niezbyt dokładnie znane wykonawcom planów. Z drugiej zaś strony ranga procedury uzgodnienia, nadająca w istocie dokumentowi planistycznemu cech wiarygodności i realności, wymaga od organów uzgadniających wzajemnej konsultacji w przypadku pojawiających się wątpliwości i wypracowania wobec nich wspólnego stanowiska czy ustalenia. Uzgodnienie właściwie opracowanego planu ochrony zabytków wydaje się w tym przypadku nadrzędną i wspólną sprawą wszystkich stron uczestniczących w tej procedurze.
Zarządzanie kryzysowe a perspektywy planowania...
Na zakończenie warto, jak sądzę, sformułować kilka uwag o planowaniu cywilnym w związku z nowymi uregulowaniami prawnymi w ustawie z 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym. Wydaje się to szczególnie interesujące w kontekście bardzo zbieżnych rozwiązań dotyczących ujęcia czynności i procedur planistycznych w systemach zarządzania kryzysowego oraz ochrony zabytków.
Otóż przyjmuje się, że planowanie cywilne jest częścią składową zarządzania kryzysowego. Z definicji wynika, że obejmuje ono (planowanie cywilne) całokształt przedsięwzięć organizacyjnych, polegających na opracowywaniu planów, w tym w szczególności pla¬nów reagowania kryzysowego, oraz różnego rodzaju programów, których głównym celem jest efektywne wykorzystanie pozostających w dyspozycji organów administracji i zarządzania kryzysowego oraz do¬stępnych sił i środków w sytuacjach kryzysowych, a także podczas stanów nadzwyczajnych i na wypadek wojny.
W planach i programach uwzględnić należy także przedsięwzięcia w zakresie zapobiegania sytuacjom kryzysowym, przygotowania do przejmowania nad nimi kontroli, reagowania w sytuacjach kryzysowych oraz odtwarzania infrastruktury i przywracania jej pierwotnego charakteru. Do podstawowych przedsięwzięć z zakresu planowania cywilnego w szczególności zalicza się: gromadzenie i przetwarzanie informacji o możliwych do użycia siłach i środkach w sytuacjach kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych i w czasie wojny; opracowywanie procedur postępowania na wypadek zagrożeń; przygotowywanie planów reagowania kryzysowe¬go; planowanie w obszarze wspierania oddziałów sił zbrojnych w razie ich użycia; planowanie wykorzystania oddziałów wojska do wykonywania zadań z zakresu planowania kryzysowego.
Podstawowym dokumentem planistycznym dotyczącym zarządzania kryzysowego jest plan reagowania kryzysowego, który wykonuje się odpowiednio: na poziomie krajowym – krajowy plan reagowania kryzysowego; na poziomie wojewódzkim – wojewódzki plan reagowania kryzysowego; w powiecie – powiatowy plan reagowania kryzysowego; w gminie – gminny plan reagowania kryzysowego. W planie reagowania kryzysowego odpowiedniego stopnia zarządzania kryzysowego obligatoryjnie zamieszcza się w szczególności następujące elementy:
• charakterystykę zagrożeń oraz ocenę ryzyka ich wystąpienia i rozwoju na danym obszarze, w tym mapy ryzyka i zagrożenia powodziowego;
• charakterystykę posiadanych sił i środków, w tym stan rezerw państwowych, oraz ocenę możliwości ich wykorzystania;
• analizę funkcjonowania administracji publicznej, jej skuteczności i możliwości wykorzystania w sytuacjach kryzysowych;
• przewidywane warianty działań w określonych sytuacjach kryzysowych oraz sposoby użycia sił i środków w celu ograniczenia ich skutków;
wskazanie trybu aktualizacji planu oraz poszczególnych załączników funkcjonalnych.
Aby zapewnić efektywność i skuteczność reagowania kryzysowego pracowuje się procedury odpowiednie do zakresu reagowania i zamieszcza w dokumencie planistycznym. Procedury powinny określać zespół przedsięwzięć na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowych, w czasie stanów nadzwyczajnych i w razie konfliktu zbrojnego. W szczególności należy określić procedury dotyczące:
• zadań w zakresie monitorowania zagrożeń,
• bilansu i trybu uruchamiania sił i środków niezbędnych do usuwania skutków zagrożeń,
• uruchamiania działań przewidzianych w planie reagowania kryzysowego oraz zasad współdziałania,
• sposobów ograniczania rozmiarów strat i usuwania skutków zagrożeń.
Plany reagowania kryzysowego powinny być aktualizowane nie rzadziej niż co dwa lata.
KEN
Brak komentarzy:
Prześlij komentarz